DPCM ed emergenza coronavirus – Sono atti legittimi?

avv. Daniele Ingarrica

Sono molti che in questi giorni si stanno domandando se l’attività del Governo, per fronteggiare l’epidemia del coronavirus, sia costituzionalmente legittima o meno. Ho letto alcuni articoli che in realtà confondono le idee invece di chiarirle facendo riferimento anche a norme oramai abrogate (come quella della dichiarazione dello stato di emergenza). Per questo, ho deciso di approfondire l’argomento e cercare di chiarire la questione rispondendo alla domanda: gli atti del Governo (consistenti nei DPCM e Decreti Legge) che limitano la nostra libertà personale, sono legittimi? Ovviamente non entro nel merito dei provvedimenti (che ritengo necessari e forse anche troppo blandi leggi qui) ma valuto solo il loro iter formativo e soprattutto, fornisco spunti di riflessione e come tali opinabili e suscettibili di integrazioni e modificazioni.

Gli aspetti da valutare.

Cominciamo con l’inquadrare gli aspetti che sono strumentali per fornire una possibile risposta alla domanda

Gli atti utilizzati dal Governo

Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm) è un atto amministrativo che non ha forza di legge e che, come i decreti ministeriali, ha il carattere di fonte normativa secondaria e serve per dare attuazione a norme o varare regolamenti. Anche il Decreto del presidente della Repubblica (Dpr) rientra in questa categoria di atti amministrativi e serve per emanare atti di nomina o regolamenti.

Il decreto-legge è un provvedimento, avente forza di legge e provvisorio, che viene deliberato dal Governo (ed emanato dal Presidente della Repubblica) in casi straordinari di necessità ed urgenza.

Il decreto legge entra in vigore appena pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale (senza attendere i “canonici” 15 giorni di vacatio) e ha una validità di 60 giorni, decorsi i quali decade automaticamente – con efficacia ex tunc − se nel frattempo non è convertito in legge dal Parlamento.
Per tutelare i rapporti giuridici eventualmente sorti sulla base delle disposizioni contenute in un decreto legge non convertito, le Camere possono deliberare leggi che facciano salvi alcuni effetti di quest’ultimo (vd. art. 77, comma 3 Cost.). Alcune materie non possono essere approvate con tale strumento (art. 72, comma 4 Cost).

Lo stato di emergenza. Previsione normativa (dichiarato dal Presidente del Consiglio il 30 gennaio 2020)

La nostra costituzione prevede alcune ipotesi straordinarie nelle quali viene stravolto l’iter ordinario per l’approvazione di leggi. Quello più eclatante è la dichiarazione dello stato di guerra. Le ipotesi straordinarie riducono (fino alla possibile sospensione temporanea) la funzione democratica del nostro Parlamento. Oltre alla dichiarazione dello stato di guerra, la Costituzione prevede la decretazione di urgenza (decreti legge) ed il potere sostitutivo del Governo nei confronti delle regioni e degli enti locali in caso di pericolo e lo scioglimento del Consiglio regionale.

Lo stato di emergenza non è una ipotesi costituzionalmente prevista.

Lo stato di emergenza è previsto dal D.Lgs 1/2018 “Codice della protezione Civile” (che ha abrogato integralmente il precedente codice istituito con la L. 225 del 1992).

 L’art. 24 prevede che:

Comma 2 Al verificarsi di eventi che, […] presentano i requisiti di cui all’art. 7, comma 1, lettera c), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, […] delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale […] e autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25 […]

Comma 7  Con direttiva da adottarsi ai sensi dell’articolo 15 sono disciplinate le procedure istruttorie propedeutiche all’adozione della deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale e i relativi adempimenti di competenza dei Presidenti delle Regioni e Province autonome e del Capo del Dipartimento della protezione civile.

L’articolo 25 prevede che:

Comma 1 Per il coordinamento dell’attuazione degli interventi da effettuare durante lo stato di emergenza di rilievo nazionale si provvede mediante ordinanze di protezione civile, da adottarsi in deroga ad ogni deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione Europea.

 L’articolo 15 prevede che:

Comma 1 Ferme restando le competenze e le attribuzioni delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano, le direttive del Presidente del Consiglio dei ministri assicurano, sul piano tecnico, l’indirizzo unitario, nel rispetto delle peculiarità dei territori,  per l’esercizio della funzione e lo svolgimento delle attività di protezione civile e sono adottate su proposta del Capo Dipartimento della protezione civile e previa intesa da sancire […] in sede di Conferenza unificata ovvero di Conferenza Stato-Regioni […]

Prime osservazioni

Come si deduce da quanto sopra riportato, la dichiarazione dello stato di emergenza è funzionale ad attribuire poteri e fondi eccezionali alla protezione civile al fine di consentirle di poter agire nell’immediatezza dell’evento calamitoso. Lo stato di emergenza non consente al Presidente del Consiglio dei ministri di porre in essere procedure semplificate/speciali per l’adozione di provvedimenti (seppur necessari).

 Lo stato di emergenza dichiarato dal Presidente del Consiglio il 30 gennaio 2020.

Il Presidente del Consiglio dei ministri in data 30 gennaio 2020 ha emesso una delibera con la quale dichiarava lo stato di emergenza (scarica qui il testo). In tale delibera si legge:

1) In considerazione di quanto esposto in premessa, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 7, comma 1, lettera c), e dell’articolo 24, comma 1, del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, è dichiarato, per 6 mesi dalla data del presente provvedimento, lo stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso

all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili.

2) Per l’attuazione degli interventi di cui dell’articolo 25, comma 2, lettere a) e b) del decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, da effettuare nella vigenza dello stato di emergenza, si provvede con ordinanze, emanate dal Capo del Dipartimento della protezione civile in deroga a ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, nei limiti delle risorse di cui al comma 3.

Seconde osservazioni

Fin qui non si rilevano elementi di criticità nella procedura. Unica osservazione di carattere puramente personale è il fatto che dal 30 gennaio al 23 febbraio di fatto nulla è stato predisposto e previsto al fine del contenimento dell’epidemia di cui gli organi apicali del Governo erano perfettamente a conoscenza.

Analisi degli atti emanati dal Governo.

Analizziamo brevemente e per quello che ci interessa gli atti provenienti dal Governo (Fonte Governo.it)

• 23 febbraio – Decreto legge n.6/2020: Ritengo che la vera problematica risieda proprio in questo decreto. Questo decreto individua le prime misure di restrizione della libertà personale di carattere generale per tutte quelle aree e comuni nelle quali sia presente almeno un contagiato. Tra queste il divieto di allontanamento dal comune, divieto di accesso all’area interessata, sospensione manifestazioni e attività scolastiche ecc.. All’articolo 3 comma 1 il decreto dispone che le misure di cui sopra sono adottate “con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri” sentiti gli organi regionali (se riguardanti singole regioni) o la Conferenza dei presidenti delle regioni se riguarda il territorio nazionale. All’articolo 3 comma 4 recita “salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale”.
• Sempre in data 23 febbraio – DPCM (scarica il testo) che di fatto integra e specifica le limitazioni di cui al precedente decreto limitandolo solo per i comuni indicati nell’allegato facente parte integrante del DPCM;
• 25 febbraio – DPCM (scarica il testo) estende le misure di contenimento previste dal Decreto legge n. 6 ad alcune regioni del nord. Integra le misure con altre modalità che non erano inizialmente previste.
• 02 marzo – Decreto Legge n. 9 (scarica il testo) con il quale vengono prorogati alcuni termini indicati negli atti precedenti, vengono disposte misure per il lavoro privato e pubblico e ulteriori misure a sostegno dei cittadini.
• 08 marzo – Decreto Legge n. 11 (scarica il testo) in relazione alla sospensione delle attività giudiziarie
• Sempre 08 marzo – DPCM  (scarica il testo) modifica ed integra le misure restrittive per alcune regioni
• 09 marzo _ Decreto Legge n. 14 (scarica il testo) con il quale si prevede un potenziamento delle risorse umane del servizio sanitario nazionale
• Sempre il 09 marzo – DPCM (scarica il testo) con il quale al primo articolo si prevede “Allo scopo di contrastare il diffondersi del virus COVID-19 le misure di sui all’articolo 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 sono estese all’intero territorio nazionale”.

Mi fermo qui nell’elenco in quanto questi esempi sono più che sufficienti per argomentare il mio ragionamento.

 Le mie terze osservazioni.

Il Presidente del Consiglio si è attribuito, con il decreto legge n. 6/2020 i poteri di poter deliberare con i DPCM, senza che vi sia stata una preventiva previsione normativa o successiva ratifica da parte del Parlamento.

I DPCM che sono stati emanati (che si ricorda essere fonti secondarie di formazione legislativa) non hanno la forza di poter limitare la libertà personale che è un diritto costituzionalmente garantito e che è possibile limitare solo con atti avente forza di legge. Il fatto stesso che nell’ultimo DPCM indicato (09 marzo) al primo articolo si faccia riferimento non già ad un Decreto legge (atto avente forza di legge) ma ad un altro DPCM significa che le limitazioni più importanti e più complete erano state previste da quest’ultimo.

Di fatto questo iter procedurale posto in essere dal Presidente del Consiglio dei ministri, ha completamente scavalcato le garanzie Costituzionali che sono alla base dell’ordine democratico caratterizzante la nostra Repubblica. Anche in considerazione del fatto che in stato di emergenza, non è prevista la preventiva valutazione di costituzionalità degli atti che si approvano.

Personalmente ritengo che anche una successiva ratifica da parte del Parlamento del Decreto Legge n. 6/2020 non sia sufficiente a dare la forza necessaria ai DPCM per poter limitare la libertà personale dei cittadini. Per rispettare formalmente le procedure previste dalla nostra Costituzione tutti questi atti si sarebbero dovuti promulgare con decreti legge che, si ripete, sono gli unici atti costituzionalmente previsti per le situazioni di necessità e urgenza. Per dare poi una ulteriore garanzia ai cittadini questi dovrebbero venire immediatamente ratificati dal Parlamento al fine di non dare idea o l’impressione di essere entrati in una sorta di “dittatura democratica”.

Gli unici atti straordinari ammessi nella situazione di emergenza, sono quelli provenienti dal Dipartimento della Protezione Civile come per esempio il bando per l’assunzione temporanea di 300 medici svoltosi il 21 marzo.

Conclusioni

È arrivato il momento di rispondere alla domanda iniziale. Gli atti del Governo (consistenti nei DPCM e Decreti Legge) che limitano la nostra libertà personale, sono legittimi?

I decreti Legge sono sicuramente idonei allo scopo, i DPCM no. Certo, non tutti i DPCM emanati limitano la libertà personale ed alcuni non fanno altro che specificare alcuni parametri dettati dal precedente Decreto legge. Nel caso però del DPCM del 9 marzo con il quale è stata estesa a tutto il territorio nazionale la zona rossa (quindi anche ad alcuni comuni non rientrati nel primo Decreto Legge del 23 febbraio 2020 n. 6) si è utilizzata una fonte secondaria per limitare la libertà personale dei cittadini.

Le conseguenze?

Qualunque conseguenza non sarà mai nell’immediato. Infatti nessuno solleverà oggi la questione per il semplice fatto che nel merito sono decisioni condivisibili da tutti. Quindi il problema si paleserà quando le decina di migliaia di persone denunciate per l’articolo 650 codice penale si troveranno a giudizio e qualche giudice solleverà la questione dinnanzi la Corte Costituzionale. ATTENZIONE Una eventuale dichiarazione di illegittimità del DCPM dell’08 e del 09 marzo, non renderà tutte le denunce illegittime, ma solo quelle effettuate nei confronti di coloro che non si trovavano nelle ipotesi previste dal decreto legge 6/2020.  Fermo restando che tutte le denunce effettuate ai sensi degli articolo 495 e 496 del codice penale resteranno comunque valide e produttive degli effetti.